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第一阶段，计划经济体制下国有企业管理（1988年之前）。这一阶段的主要特征是，政府各部门直接管理甚至经营国企。当时国企改革的目标是放权让利、探索所有权与经营权分离。20世纪90年代后，企业改革由承包制走向生产经营责任制，股份制等多种形式的探索阶段，客观上要求解决国家如何管理国有资产的问题。
第二阶段，国有资产的管理体制改革初步探索（1988年~1998年）。1998年成立了国有资产管理局，统一负责国有资产管理，主要特征是把国有资产的基础管理职能，从政府的行政职能和一般经管职能分开。20世纪90年代中后期，在进行授权经营的探索基础上，一些地方尝试建立新的国有资产管理体系。当时还进行了国家控股公司的试点，但没有从体制上解决国家如何行使国有资产出资人职权的问题。
第三阶段，国有资产管理新体制孕育阶段（1998年~2003年）。国资监管体制改革的重要目标是政企分开。当时国企都有政府主管部门，如冶金部、化工部、石油部等等，“分开”十分艰难。1998年，国务院撤销了冶金、机械、化工等9个部委，改成隶属于国家经贸委的9个工业局，还成立了两个行业总会，即纺织业总会和轻工业总会。剥离部属企业，改为行业管理。再后来又撤销局，改为协会，这就实现了彻底脱钩。
同时，在国有资产基础管理、分级管理、授权经营、集中监管、行业体制改革，加强监管等方面都做了重要的有益探索。此后，又出现国务院一些综合部门对国企管理“九龙治水”的问题，国有资产出资人的职责被肢解，主体责任不明，不落实。
第四，新的国有资产管理体制确立阶段（2003年至今）。未解决“九龙治水”问题，落实国有资产主体责任，党的十六大决议明白准确地提出，“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者的权利利益，权利、义务和责任相统一，管理资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。2003年至今，是新的国有资产管理体制确立的阶段。
第一，确立了国有资产监督管理的机构作为出资人代表的体制。第二，建立并形成了一整套国有资产监督管理体系，包括统计评价、产权管理、业绩考核等等。第三，国有资本布局结构调整取得积极进展，过去的重组只能局限在原系统中，现在则跨越了这个系统。第四，在中央企业组织国有资产经营公司试点。第五，推进了规范董事会的建设。
在改革中，实行了管资产与管人管事相结合，责任、权利和义务相统一，推进政企分开，政资分开，所有权与经营权分开。
最近我们与国际经合组织（OECD）合作，研究了各国的国有资产管理体制。世界很多国家也都存在国资体制的问题，然而没有一个国家像我们拥有那么庞大的国有资产。在研究中，大家都认为，国有企业属于全民所有或国家所有，委托代理链条比非公有制企业更长。因此，必须理顺政府、出资人机构、董事会、管理层等治理与主体之间的关系。理顺关系，才能确保国资监管智能履行，符合全民利益。
当然，各个国家国情和监督管理模式有所差异。大家认为，第一要清晰划定权力边界，减少外部力量对履行出资人职责的干预。第二，严格区分政府角色，避免出资人监督管理的机构同时行使社会公共管理职能。第三，务必确保专业高效，要求出资人监督管理的机构拥有相对应的企业法律、财务知识和管理技能。
我们认为，从任命董事会成员，设置并监督企业业绩目标，重大事项投票权这个方面出发，从国资监管的三项核心职责方面出发，可将世界各类企业分成五种模式：集中模式、双轨模式、双头模式、分散模式、协调模式。
从集中模式来看，它的优势，一是有利于整合企业的运营、财务、法律等资源，形成履行出资人监管职责的专业化知识库存，有利于在国企治理委托代理链条上有效传递政府期望，明确各治理主体的角色和职责。有利于建立与市场规则相融合的统一的出资人监管标准，使国企成为真正市场主体。二是有利于实现政企分开，使其他部门制定宏观调控和行业发展政策时，对各类所有制企业一视同仁，营造更加公平的环境。OECD专家也一致认为，所有权的集中行使是中国经济在快速地增长时能够保持稳定的一个因素。
OECD于2005年发布、并于2015年重新修订的《中国有企业公司治理指引》强调，所有权应该由一个集中出资人机构统一行使。如果没办法实现，也应该通过协调机制来行使“出资人机构应该具备有效履职资质和能力，统一对国有公司进行标准化管理，实行政府出资人监管职能和社会公共管理职能彻底分开，集中统一行使所有权，能发挥专业出资人的集聚效应，从而提升管理效力，强化问责，提升公司经营业绩”。这些都是我们在完善我国国资监督管理体制过程中需要继续坚持的。
30多年来的国企改革，已经探索出了一套符合基本经济制度要求，适应市场经济发展需要的中国特色国资监督管理体制。有三个重要的方面：
第一，监督管理体制。我们的监督管理体制，是由出资人机构集中统一监管，它的重要特征是以管资本为主。另外我们还需要探索国有资本的授权经营，集中统一管理，这就是我们现在讲的“两类公司”。
政府履行出资人职责的机构，是以国资委为主体，根据授权对国有企业出资人履行监管职责。政府管理部门，对包括国企在内的各类企业实施公共管理职能。未来我们国资委管的企业，应该有少量的国有资本投资公司，投资公司通过开展投融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。另外还应该有少量的国资运营公司，通过股权运作、价值管理，促进国有资本合理流动，实现保值增值。这类“金融公司”可设立20-30家。它们下面会有很多实体企业，还会有几十家产业集团。
现在改革国资体制争论很多，例如淡马锡（观察者网注：Temasek Holdings，淡马锡控股公司，是一家新加坡的投资公司，新加坡政府财政部对其拥有100%的股权）是不是适合中国的问题。淡马锡是能学习的，但不能将它简单照搬到中国。淡马锡的规模还没有神华一家公司大，甚至好几个淡马锡都赶不上招商集团的规模。很多企业不用改成投资公司，有的产业国家必须要做。国资监管是出资人的监管，政府监管是公共监管。这就是我们国资的一个模式。
我们国资委现在搞试点，建立国有资本投资公司、运营公司。已经设立中粮、国投、神华、宝武、五矿、招商、中交、保利为运营公司试点企业，通过股权运作、价值管理，有序进退，促进国有资本管理流动，实现保值增值。
关于投资公司的改革，主要是六个方面：第一是搞好战略定位；第二是梳理好产业格局；第三是管控模式，形成小总部、大产业格局；第四是实行市场机制；第五是资源优化，该退则退；第六是党建保障。
第二，完善公司治理。要建立健全权责对等，协调运转，有效制衡的决策支持监督机制。在改革中我们强调：董事会中外部董事要占多数，要落实和维护董事会职权，要加强董事会内部制衡。我们2005 年就开始做完善公司治理的试点工作，对宝钢等国企进行试点，取得了突出成绩。
落实和维护董事会依法行使的重大决策，选人用人，薪酬分配权利。中央《关于深化国有企业改革的指导意见》中有一句话“法无授权任何政府部门和机构不得干预”。我们要通过试点抓落实。国有企业董事会将行使以下权力：中长期发展的策略规划权；高级管理人员选聘权；高级管理人员业绩考核权；高级管理人员薪酬管理权；实行工资总额备案制管理；重大财务事项管理权。
这一项改革力度很大。不少人问，如何正确地处理董事会和党的关系？比如总经理的人事任命问题。我们的意见是，董事会选聘总经理，由党组织推荐，董事会选择，市场化选聘，契约化管理。改变过去经理班子成员由国资委任命的办法。现在正在搞这方面的试点，董事会提出人选，国资委党委要讨论并提出意见，再交由企业董事会的提名委员会和企业党组织考察，最后向董事会推荐并由董事会选择。
最后，切实加强党的领导，这对国有企业很重要。国企党组织要在企业中发挥政治领导核心作用的具体体现，就是“把方向，管大局，保落实”。企业所有决策可以分类，不同的问题是在党委会讨论或在董事会讨论，党委会是给出明确意见还是方向性意见，过去党委讨论确定人选，而现在是指出董事会提出的名单中谁不行，方式改变了。这些要非常明确，能够操作。
国企治理中的一个很重要的方面是用人。在这样的一个过程中，党组织应当发挥啥作业？就是要“确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选”。这也是里写得清清楚楚的，这样一些问题都是从党内的法规政策和行政上的法规政策实现非常好的衔接。
习曾经说过，改革要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，改革关头勇者胜；改革要扎扎实实干，想入非非不行，哗众取宠不行，蜻蜓点水也不行，开弓没有回头箭，要继续坚定不移实现改革目标，风雨无阻，勇往直前。我们要按照这一精神，把国资和国企改革向前推进。
（文章转载自微信公众号“中信基金会”，本文为国资委副秘书长彭华岗2016年12月15日在中信发展改革研究基金会、《经济导刊》杂志社、中国政法大学举办的中国道路讲座上的讲演整理编辑。）
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